城乡结合部建设用地整理研究

作     者：王爱民 

作者单位：中国人民大学 

学位级别：博士

导师姓名：李元

授予年度：2008年

学科分类：12[管理学] 1204[管理学-公共管理] 120405[管理学-土地资源管理] 

主      题：城乡结合部 建设用地整理 资金压力 

摘      要：随着工业化、城镇化的快速发展，城乡结合部已经成为城镇发展的主要用地来源和耕地保护的难点所在。单纯依靠强制性征收农民集体所有土地解决用地问题带来的严重的社会冲突和矛盾不容忽视。开展建设用地整理是解决城乡结合部土地利用问题的一条有效途径。\n 当前在各地开展的类似建设用地整理活动主要有：旧城改造、城中村改造、农村建设用地整理和成片开发，从开展情况看，资金压力大、社会压力大及政府强制性行政手段越位是问题的主要方面。而真正意义上的建设用地整理的开展几乎针对这些问题而设计，可融入私人部门的资本缓和政府财政压力，可通过充分的公众参与保护私人利益减少矛盾，而且建设用地整理在实施中不会采用政府强制性手段，而是基于各方利益的协调。城乡结合部建设用地整理可定义为：根据城市规划和土地利用规划要求，按照整理方案，在政府组织或配合下，对城乡结合部居民点用地、产业用地和未利用地等进行整合改造，并通过对基础设施和公共设施的投入，实现土地的集约利用和地区综合环境改善的技术经济活动。它通过城乡人口与产业在空间上的聚集与协调发展，推动城乡居民在居住与就业两大领域实现融合与互动发展，从而消除城乡社会二元结构，实现城乡土地统筹利用。\n 城乡结合部建设用地整理的基本哲学范式告诉我们，必须服从于生态环境系统协调平衡的生态规律，在保护的基础上进行建设用地整理，更好地推动城乡结合部建设用地整理的合理、有序、健康、持续发展。而现实的城乡结合部建设用地整理实践是否获得成功，很大程度取决于是否正确判断了建设用地整理的经济学特征。另外，城乡结合部建设用地整理作为现代社会必不可少的一个子系统要存在和发展，需要实现帕森斯的AGIL基本功能[即目标达成(goalattainment)、“适应(adaptation)、“整合(integration)和“潜在模式维持(latent pattern-maintenance)]。产权明晰则是城乡结合部建设用地整理发挥作用的基础，也是发挥市场机制进行资源配置的条件。还要从组织行为学的角度，客观分析城乡结合部建设用地整理过程中各个利益主体的价值取向，剖析各行为主体之间的相互关系和行为驱动力，研究和设计有利于推进城乡结合部建设用地整理和耕地保护的行为驱动机制，从而制定有效的公共管理政策，减少建设用地整理的外部性并提高其社会总收益。最后，城乡结合部建设用地整理作为一项优化土地资源配置的空间活动，还必然会涉及区位选择问题。\n 模式是对研究对象在某一领域或某一侧面的规律和特征的抽象概括。本研究首先从一般内在机理的侧面，总结出城乡结合部建设用地整理概念模式的基本特点和规律；然后从操作的角度区分作为技术方法的整理模式和作为制度安排的整理模式的特点和规律；再从融资角度对建设用地整理模式进行分类和阐述；最后从实施管理角度，提出模式的分类和实施条件及要求。\n 城乡结合部建设用地整理涉及政府、开发商与农民三方的利益，主要是三方利益相互争执、妥协，并最终达到相对均衡的一个复杂的系统工程。如何通过解决城乡结合部产权、规划、拆迁、补偿、安置等问题来平衡及整合政府、开发商与农民三者之间的利益关系就变得尤为重要。城乡结合部建设用地整理的实质是调节三者之间的相互关系以达到利益均衡状态。三方通过各自拥有的权利互相博弈，进而寻求在利益共生区域达成整理合作协议。\n 在分析城乡结合部建设用地整理的制度环境因素以及其内涵时，笔者发现，推进城乡结合部建设用地整理的难点，也是其关键之处在于活动背后的制度因素，即集体土地产权制度和收益分配制度的重新构建。只有建立合乎建设用地整理内涵要求的产权制度和收益分配制度，方能推进城乡结合部建设用地整理的顺利开展。因此，笔者把制度作为变量，对规则进行研究，而不是拘囿在制度框架内，研究事物本身的效率问题。笔者站在制度层面，探讨推进建设用地整理更深层次的问题--土地产权和利益分配机制的改革问题。\n 基于以上研究，笔者提出了推进城乡结合部建设用地整理的政策建议：以城乡规划为先导，制定专项计划；明确整理的范围，统一规模标准；明晰产权，完善登记和评估体系；建立“多赢的激励机制；提倡公众参与，体现“民主化；鼓励模式创新，先试点后推广；完善法律法规，规范操作程序。