行政处罚集体讨论程序的司法审查

作     者：罗澳萍 

作者单位：中央财经大学 

学位级别：硕士

导师姓名：刘权

授予年度：2023年

学科分类：0301[法学-法学] 03[法学] 030103[法学-宪法学与行政法学] 

主      题：集体讨论程序 法定程序 过程性审查 

摘      要：早在上世纪九十年代中期,最早版本的《行政处罚法》为了规范行政处罚权的行使,规定了一系列程序要求,其中就包括行政机关负责人集体讨论程序。根据法条规定,行政机关在处理重大复杂案件时,应当通过行政机关负责人进行集体讨论来决定。影响着最终决定模式的民主集中制与首长负责制以及主张用行政程序控制行政行为的行政控权理论共同构成了集体讨论程序的理论基础,以《行政处罚法》第57条第二款为模板的法律、行政法规、规章与部分低效力层级的一般规范性文件组成了行政处罚集体讨论程序的现行规范,然而,通说下集体讨论程序属于内部行政程序,法院有时会以此为理由或者信服行政机关关于集体讨论程序属于内部程序的辩解而规避对该程序的审查,学理上也有观点认为行政程序司法审查的范围除法定程序外还需要更多限定条件,因此就该程序本身是否能够成为法院司法审查的对象这一点也是需要讨论的问题。本文认为集体讨论程序虽然是内部行政程序,但是已经进入外部行政法的规范范围,集体讨论程序作为行政处罚行为中特定情形下的一项法定决定程序,在进入行政诉讼流程后应当作为行政处罚行为程序合法性的一环受到司法检验。此外,该程序在司法实践中仍然存在着不少问题,在不同判例中,不同法院的论证逻辑和判决都存在明显差异。比如是否应当经过集体讨论程序由谁来判断、虽然经过集体讨论但是讨论的时机不适当、行政机关未能如期举证以及应当集体讨论没有讨论是否应当撤销的问题等。为此,本次研究以多份有代表性司法案例为样本进行实证研究,探讨集体讨论程序在司法实践过程中存在的诸多问题并提出针对性建议。面对司法实践的混乱情形,首先从审查方法上来看,建议法院摒弃结果审查的方式转而采用过程性审查,通过审查行政机关有没有考虑应该考虑的因素、是否考虑了不应该考虑的因素,并在此基础上对裁量过程的妥当性进行评价。其次,在具体问题上,首先需要厘清哪些属于行政机关自我规制、司法无需干涉的范围,哪些属于司法机关需要审查的范围,如程序应该由谁启动、议事规则、决议规则、责任追究等可以完全由行政机关自主决定,法院不作审查;而启动条件,启动的正当时机等问题需纳入司法审查的范围。至于应经而未经集体讨论的法律后果问题,法院应当在明确其属于违反法定程序这一程序瑕疵的基础上加之以撤销判决。最后对于行政机关逾期举证以及举证不能的问题,应当明确被诉行政机关负有证明其经过集体讨论程序的证明责任,并不能因为所谓内部办案程序而免除行政机关的举证责任。