随着我国工业化和城镇化进程的不断加快,县域环境污染日益加剧。根据我国《第二次全国污染源普查公报》显示,县域地区水污染排放量占调查样本水污染物排放量的几乎一半。从县域环境污染的特点来看,相较于城市的点源污染,主要以农业面源污染为主,污染更加分散、隐蔽,污染范围更广、更难监测,加之县域环境治理的基础设施建设能力有限,难以有效化解。因此,县域环境问题显得十分重要而紧迫。如何有效化解县域环境污染问题,大多数学者从产业结构、技术革新、能源消耗等方面给出了方案(谭娟和陈晓春2011,林美顺2017,余泳泽等2020)。本文试图从财政管理体制的角度来寻求解决方案。随着中国分权体制不断发展与完善,越来越多的学者开始探讨中国的分权体制与地方环境治理之间的关系。目前,关于县域环境如何治理,学术界主要从地方行政管理制度(环境联邦主义)与财政管理制度(财政分权)两个角度出发,讨论制度对地方环境治理的影响(Oates 2001,Ji et al 2021,Wu and Cao 2021)。而近些年我国实施的财政“省直管县”改革,为我们研究中国式体制与地方环境治理提供了现实依据。在我国“省直管县”财政体制下,县级政府拥有了更多的财政自主权,这不仅能有效提高公共产品提供效率,促进产业结构调整;而且县域政府近信息源的优势,还能进一步促进环境治理效率与能力的大幅提高。本文以2004年以来我国在各省份渐次实施的财政“省直管县”改革为政策实验,分析以财政分权为特征的“省直管县”改革对地方环境治理的影响机理及其效应。本文选取2008年-2017年生态环境部中国环境检测总站分布在全国25个省(自治区、直辖市)的河流水质观测站的周观测数据作为被解释变量,根据精确匹配方法,把水质污染数据与选取的控制数据进行匹配。我们利用双重差分方法实证考察了财政“省直管县”改革对地方环境治理的影响,并辨识了财政“省直管县”改革对地方环境治理的影响机制。本文使用平行趋势检验和安慰剂检验对DID的适用条件进行考察,并运用PSM等多种方法证实了上述结果的稳健性。本文的研究能为县域经济环境治理提供解决方案,并为当前中国正在推行的财政“省直管县”改革提供调整思路。研究发现,财政“省直管县”改革对河流水质污染有积极的抑制作用,使得河流中污染程度降低,河流自净能力增强。出现该现象的原因在于:第一,财政“省直管县”改革赋予县级政府更多的主动权来合理分配财政收入与支出。由于地方政府靠近信息源,更加了解当地居民的偏好,对地方污染状况也更加熟悉,使得地方政府能针对性的进行环境污染治理。第二,财政“省直管县”改革有利于财政级次减少,降低财政资金的传递成本,提高财政资金使用效率和财政收入,加强了地方政府治理环境的决心。第三,在分权体制下,国家将环境绩效纳入官员考核后,引发了地方政府之间的竞争,地方政府更加注重辖区环境质量,形成“逐顶竞争”的良好机制。同时,财政“省直管县”改革可以促使改革县产业结构升级,实现新技术的提升,从而降低所在地的污染水平。同时,本文还通过进一步分析发现,财政“省直管县”改革在经济发展条件较好的地区更加有效,会显著降低水质污染,在经济发展条件相对较差的地区反而会加剧水质污染。原因在于:经济基础越好的地区,拥有的财政收入会更多,地方公共服务有稳定的资金保障,会更加注重当地环境治理。相反,经济发展条件相对较差的地区,由于地方政府更加看重政绩,地方支出会更加偏向于经济基础建设,忽视环境治理。本文同时考察了与财政“省直管县”改革极为相似的“扩权强县”改革的效果。与财政“省直管县”赋予县域政府更多财政自主权不同,“扩权强县”政策重在赋予地方政府行政权力。我们在分析中试图控制这一因素带来的影响,分别在模型中加入官员的环境考核变量和“扩权强县”变量,发现境绩效考核可以加强财政“省直管县”对地方环境治理的作用。在加入“扩权强县”变量后,发现地方“扩权强县”改革显著加剧了地方环境污染,但财政“省直管县”改革依旧能够改善地方环境质量。不仅如此,我们还控制了处于省界位置的观测站点,结果显示非省界地区水质明显提升。这说明,即使控制了“扩权强县”改革,财政“省直管县”政策的环境治理效应依然存在,且这种环境治理的正向效应并没有在县域之间形成转移,本文的结论支持了财政“省直管县”在县域环境治理中的“逐顶竞争”的结论。基于上述分析,本文建议,中央政府应继续支持各省推行财政“省直管县”改革,保证地方拥有充足的财政资金进行污染治理。同时加快地方经济发展方式转变,完善地方政府考核制度,提升公众对环境保护的深层认识,实现全民共享的环保政策红利。
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