人类为了追求经济利益,对自然进行了无限度的开发,给生态环境带来了严重的破坏并威胁着社会的稳定与发展,导致生态不安全、环境不正义的表象和病症。《增长的极限》《寂静的春天》等论著都告诫人们“有所为而有所不为”的“有为之治”。在诸多的环境治理方式中,环境行政具有基础性地位,政府治理才是元治理。目前,生态环境问题演化依旧激烈、生态环境治理形势依旧严峻,有必要从治理主体,尤其是以环境行政机构为中轴完成合法性和有效性的构造。
“山水林田湖草是生命共同体”“人类命运共同体(a Community of Shared Future for Mankind)”的“大保护”理念指导之下,顺应“大部制”改革的历史经验和现代需求,根据2018年《深化党和国家机构改革方案》的精神和要义,以生态环境部的组建划归原先分散于多个部门的环境监管或交叉或重叠或落空的职能而统筹安排和统一执行生态保护和污染防治的生态环境治理任务。是故,环境行政机构的组织结构和权能内容已经发生重大转变。此外,不管是根据2014年《环境保护法》规定的“跨区域、跨流域”的联合防治协调机制,还是2016年《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》提出的地方环保机构改革,都决定了即使限缩在环境治理的领域,机构的重组、权责的重构与关系的重建都仍然是当下和今后行政组织法规范需要即时并持续关注的重要内容。根据2020年《关于构建现代环境治理体系的指导意见》的指示和要求,现代环境治理体系的多元力量在“领导”“主导”“主体”“参与”的多维度、多层次将共同努力和纵深实践,以抵达生态文明和美丽中国的建设愿景。不论是顶层设计,还是制度构建,以及治理实践,除环境行政机构之外的组织化主体的环境治理之有效性已经得到验证,接下来应当借助合法化路径的嵌入化解环境治理“中国问题”的本质——权威型治理的法治难题。
第一部分,环境行政组织法基本阐释。环境行政、环境行政组织均属于环境行政组织法的基本概念及范畴,也是环境行政组织法的结构性基础。环境行政可以被描述为以环境行政任务为核心特征要素的类型,而随着环境共治体系的建构,环境行政任务的变迁使得环境行政组织的性质和功能都被烙上了现代性的印记,同时环境行政组织的规范类型所有扩充,环境私主体成为不可或缺的必要构成。
第二部分,环境行政组织法缘起与法理逻辑。环境行政机构大都都经历了从薄弱到强化、从分散到集中、从单纯管理到综合治理的或激进或渐近的发展过程,中国也概莫能外。环境行政组织法缘起兼具实践和理论、内需和外力等多重维度,是基于任务型导向的行政组织法之新趋势、生态环境问题本身所具有的复合属性之现实以及多元共治的现代环境治理体系之建构等多领域、多角度的综合考量。由此,环境行政组织法构造的价值逻辑在法的众多价值中做出取舍之后确定为秩序、正义与效率,以此回应环境法的基本价值体系。
第三部分,环境行政组织运行困境与法治失语。遵循前章的一般阐释以及结合机构的演进脉络和类型分殊的现实描述,环境行政组织法构造的“真”问题既涉及法之理论,又涵盖法之本身,还包括法之秩序。具言之,第一,行政组织法研究式微所导致的理论性供给不足、政府职责与私主体治理讳莫如深所导致的实践中构造缺失以及跨域机构缺乏一定的法定授权所导致的协调性组织失势共同构成的主体建构及其治理效能方面的缺漏;第二,以宪法、国务院组织法和地方组织法构成的行政组织法体系对于环境行政组织法构造不管是在机构设置还是职权配置乃至关系摆置方面都有留白,即便依据“行为法的组织法功能”思路,补充环境管理法中组织法性质的法规范,依旧难以补缺,与此同时,不那么正式的诸多党内法规看似弥合实质上不无可能陷入与制定法秩序冲突与矛盾的尴尬,尤其党内法规本身尚且难以自成体系;第三,囊括生态性、技术性和法治性的组织理性也存在或多或少的缺憾和瑕疵。
第四部分,环境行政组织法域外镜鉴。法英美德日五国均遵循组织法定的原则、遵照“先立后改”的经验,完成了“大部制”改造。作为组织法定主义的集大成者——日本,已经建构出密度适当的环境行政组织法规范体系——从概括到具体、由疏及密的“金字塔”式,实现了对于环境行政组织静态和动态构造的全面安排。纵观法英美三国的环境行政组织法构造,其均存在以环境基本法发挥行政组织法功能的进路,组织法定原则要求的法律保留或法律优先之范畴也因此得到了扩充。而德国更是以宪法直接展开了关于环境行政组织法层面的宏观性构造。
第五部分,环境行政组织法宏观构造进路。首先,理论奠基应当受到足够的重视,以理论统合现象与本质驱使作为个案的机构改革和作为普遍的环境行政组织法治的体系化。其次,顶层设计应当受到正确的定格,以明确的法律概念、高度的法律目的以及周全的法律原则锚定法之品格。最后,构造谱系应当受到审慎的研判,充分结合环境行政组织法规范的现有基础以
暂无评论